§ 2. Государственная граница, ее защита и охрана
Основным законодательным актом, непосредственно закрепляющим и регулирующим вопросы защиты и охраны границы, ее
550
режима, пограничного режима и т. д., является Закон РФ от 1 апреля 1993 г. "О Государственной границе Российской Федерации"1. Он определяет Государственную границу РФ как линию и проходящую по этой линии вертикальную поверхность, определяющую пределы государственной территории (суши, воды, недр и воздушного пространства) РФ.
Государственной границей на море является линия внешней границы территориального моря РФ.
К территориальным морям РФ относятся прибрежные морские воды шириной 12 морских миль. Они отсчитываются от линии наибольшего отлива как на материке, так и вокруг островов, принадлежащих РФ. Если береговая линия глубоко изрезана, имеет много извилин, то линия границы определяется от прямых исходных линий, соединяющих соответствующие точки.
Таким образом, граница РФ представляет собой пространственный предел, в рамках которого определяется ее государственный суверенитет.
Защита и охрана Государственной границы является одной из важнейших функций государства по обеспечению безопасности РФ. Федеральный закон от 29 ноября 1996 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О Государственной границе Российской Федерации"2 раскрывает суть защиты и охраны Государственной границы.
Защита Государственной границы является неотъемлемой частью системы безопасности РФ и реализации государственной пограничной политики РФ. Она заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранительных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер.
Защита Государственной границы предполагает обеспечение жизненно важных интересов личности, общества и государства на Государственной границе в пределах приграничной территории (пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря РФ, где установлен пограничный режим, режим пунктов пропуска через Государственную границу, а также территорий административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых
551
природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска). Она осуществляется всеми федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их компетенцией.
Охрана Государственной границы осуществляется с целью недопущения противоправного изменения ее прохождения, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу. Перечисленные меры по охране Государственной границы (пограничные меры) входят составной частью в систему мер безопасности, которые осуществляются в рамках единой государственной политики обеспечения безопасности РФ.
Охрана Государственной границы предполагает функционирование соответствующих правовых режимов. Законом закрепляются следующие режимы: а) режим Государственной границы; б) пограничный режим; в) режим в пунктах пропуска через Государственную границу.
Режим Государственной границы - совокупность правил, устанавливающих порядок ее содержания, пересечения гражданами и транспортными средствами; перемещения через границу товаров, грузов и животных; ведения на ней хозяйственной, промысловой и иной деятельности; разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением режима границы.
Пограничный режим - совокупность правил въезда (прохода), временного пребывания лиц и транспортных средств в пограничной зоне; осуществление в ее пределах хозяйственной, промысловой и иной деятельности; проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной полосе и т. д.
Пограничная полоса - часть территории РФ, непосредственно прилегающей к Государственной границе на всем ее протяжении. Ширина полосы устанавливается до 5 километров.
В соответствии с требованиями режима Государственной границы ее пересечение осуществляется через пункты пропуска, под которыми понимается территория в пределах железнодорожного, автомобильного вокзала, станции, морского, речного порта, аэропорта, аэродрома, открытого для международных сообщений, а также иное специально оборудованное место, где осуществляется пограничный, а при необходимости и другие виды контроля и пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных.
Режим в пунктах пропуска через Государственную границу представляет собой совокупность правил въезда в названные
552
пункты, пребывания и выезда из них лиц, транспортировки средств, ввоза, нахождения и вывоза товаров, грузов и животных. Этот режим необходим для осуществления пограничного, таможенного, миграционного, ветеринарного и других видов контроля. Порядок организации, функционирования данных пунктов закреплен в Положении о пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, утвержденном Правительством РФ 19 января 1998 г.1
Охрана Государственной границы РФ на суше, море, реках, озерах и других водоемах осуществляется Пограничной службой РФ, организация, задачи и функции которой определены Федеральным законом от 4 мая 2000 г. "О Пограничной службе Российской Федерации"2, а также Положением о Федеральной пограничной службе Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 2 марта 1995 г.3
Охрана воздушного пространства осуществляется войсками противовоздушной обороны; участков границы в подводной среде - Военно-Морским Флотом.
Согласно названным выше актам Пограничная служба составляет основу системы обеспечения охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа РФ и их природных ресурсов. Ее основными задачами являются: защита и охрана Государственной границы в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу; охрана внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа РФ; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих защиту и охрану Государственной границы и др.
Для реализации стоящих перед ней задач Пограничная служба наделена полномочиями, которые позволяют ей осуществлять деятельность по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, производство по делам о которых отнесено к ее компетенции, задерживать лиц, совершивших эти деяния; осуществлять войсковую, разведывательную, контрразведывательную, оперативно-розыскную деятельность; вносить в государственные органы, органы местного самоуправления,
553
организации независимо от форм собственности, общественные объединения или должностным лицам обязательные для исполнения представления об устранении причин и условий, способствующих совершению преступлений и административных правонарушений, производство по которым ведется Пограничной службой и т. д.
В системе Пограничной службы имеются пограничные представители, которые назначаются на определенные участки Государственной границы РФ в соответствии с международными договорами РФ. Основное назначение пограничных представителей заключается в осуществлении контроля за соблюдением режима Государственной границы РФ, принятии мер для недопущения нарушений порядка содержания Государственной границы, ее пересечения лицами и транспортными средствами, перемещения через нее грузов, товаров и животных, ведения на ней хозяйственной, промысловой и иной деятельности, для обеспечения выполнения международных договоров о Государственной границе РФ и ее режиме.
На пограничных представителей возложена разработка и осуществление мер по предупреждению и урегулированию пограничных инцидентов, а также проведение в одностороннем порядке или совместно с пограничными представителями сопредельных с РФ государств расследования пограничных инцидентов1.
Основная нагрузка по охране и защите Государственной границы ложится на пограничные войска Пограничной службы. Они призваны обеспечивать всеми имеющимися у них средствами недопущение противоправного изменения прохождения границы на местности; отражать вооруженные вторжения на территорию РФ; проводить оперативно-розыскную деятельность. На них возложен непосредственный контроль за соблюдением правил режима Государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска и через Государственную границу.
Пограничные войска наделены широким кругом полномочий. В частности, они вправе проверять документы у граждан, а также документы транспортных средств; в случае необходимости осуществлять задержание и личный досмотр граждан, досмотр транспортных средств и перевозимых грузов на них; выявлять, предупреждать и пресекать преступления и административные правонарушения в сфере защиты и охраны Государственной границы и т. п.
Закон РФ "О Государственной границе Российской Федерации", Федеральный закон "О Пограничной службе Российской Федерации" предусматривают возможность граждан участвовать на добровольной основе в охране Государственной границы. Эту
554
деятельность они осуществляют в составе общественных объединений, дружин по охране Государственной границы, в качестве внештатных сотрудников Пограничной службы и др. Их задача и полномочия определены в правовом акте "Порядок привлечения граждан к охране Государственной границы Российской Федерации", утвержденном постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1995 г.1
В определенных законодательством случаях в охране Государственной границы участвуют ФСБ России, федеральные органы внешней разведки, войска Минобороны России, внутренние войска МВД России и др.
555